الگوی جدید قراردادهای نفتی موسوم به IPC که چند سال پیش از سوی وزارت نفت طی یک فرآیند طولانی رونمایی شد، یکی از موضوعات جنجال برانگیز حوزه نفت در سال‌های اخیر بوده است. یکی از ابعاد مهم ابهام درباره این قراردادها، موضوع تطابق آنها با قوانین بالادستی و قانون اساسی است. در این باره حقوق‌دانان انرژی اشکالات مهمی به این الگوی قراردادی وارد کردند و این اشکالات در هیئت تطبیق قوانین مجلس نیز بررسی و بحث برانگیز شد. پس از آن تعدادی از نمیاندگان ادوار و فعلی مجلس موضوع تناقضات حقوقی این قراردادها را در دیوان عدالت اداری مطرح کردند و به تازگی دیوان عدالت اداری پاسخی به این طرح موضوع داده است. فرشید فرحناکیان، وکیل دادگستری و پژوهشگر دکترای حقوق نفت و گاز پاسخ دیوان عدالت اداری را بررسی کرده است:
مقدمه
یکی از ایرادات وارد بر «تصویبنامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» مصوب شانزدهم مردادماه 1395 با اصلاحات دهم شهریورماه 1395 و الحاقات بیست و هفتم خردادماه 1396 جابجایی غیرقانونی پارادایم یا الگوواره انحصار دولت در سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت فعالیت‌ها و بنگاه‌هایی با موضوع استخراج و تولید نفت خام و گاز می‌باشد.
در دادنامه اخیرالصدور هیئت تخصصی اقتصادی مالی دیوان عدالت اداری علیرغم اینکه به این ایراد به‌عنوان یکی از دلایل شاکی برای ابطال این تصویبنامه اشاره شده ولی درنهایت راجع به آن تعیین تکلیف نگردیده است. در ادامه این ادعا مورد اثبات قرار گرفته است.
البته استدلال انجام‌شده برای بعضی از ایرادات تعیین تکلیف گردیده در این دادنامه نیز محل بحث است که در نوشتارهای بعدی جداگانه موردبررسی قرار خواهد گرفت.
1. نقض انحصار دولت در بنگاه‌داری با موضوع استخراج و تولید نفت خام و گاز
1. 1. به‌موجب ماده 2 قانون اجرای سیاست‌های کلی 44 قانون اساسی مصوب هشتم بهمن‌ماه 1386 با اصلاحات بعدی: «فعالیت‌های اقتصادی در جمهوری اسلامی ایران شامل تولید، خرید و یا فروش کالاها و یا خدمات به سه گروه زیر تقسیم میشود:
گروه یک ـ تمامی فعالیت‌های اقتصادی به‌جز موارد مذکور در گروه دو و سه این ماده؛
گروه دو ـ فعالیت‌های اقتصادی مذکور در صدر اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی به‌جز موارد مذکور در گروه سه این ماده؛
گروه سه ـ فعالیت‌ها، مؤسسات و شرکتهای مشمول این گروه عبارت‌اند از: ...
4) شرکت ملی نفت ایران و شرکتهای استخراج و تولید نفت خام و گاز...
6) معادن نفت و گاز...».
به‌موجب ماده 3 این قانون «... (ج) سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت در فعالیت‌ها و بنگاه‌های مشمول گروه سه ماده 2 این قانون منحصراً در اختیار دولت است».
از ترکیب مفاد بند (4) گروه سه ماده 2 با بند (ج) ماده 3 قانون اجرای سیاست‌های کلی 44 قانون اساسی این نتیجه به‌دست می‌آید که: انحصار دولت بر شرکتهای استخراج و تولید نفت خام و گاز هم ناظر است به سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت و هم ناظر است بر موضوع فعالیت و هر بنگاه تشکیل شده برای انجام این موضوع فعالیت. بنابراین سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت شرکتهای استخراج و تولید نفت خام و گاز هم در موضوع فعالیت و هم در هر شکل از انواع روش‌های بنگاه‌داری در انحصار دولت است.
1. 2. «تصویبنامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» مصوب شانزدهم مردادماه 1395 با اصلاحات دهم شهریورماه 1395 و الحاقات بیست و هفتم خردادماه 1396 در ماده 4 و ماده 11 انحصار دولت در سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت فعالیت‌ها و بنگاه‌هایی با موضوع استخراج و تولید نفت خام و گاز را نقض نموده است.
به‌موجب ماده ۴ این تصویبنامه: «به‌منظور انتقال و ارتقای فناوری ملی در حوزه عملیات بالادستی نفت و اجرای طرحهای بزرگ و توانمندسازی شرکتهای ایرانی برای اجرای پروژه‌های بزرگ داخلی و نیز حضور در بازارهای منطقه‌ای و بین‌المللی، موارد زیر در قراردادهای موضوع این تصویبنامه اعمال میگردد: الف ـ در هر قرارداد برحسب شرایط شرکت/شرکتهای ایرانی اکتشاف و تولید (E&P) که صلاحیت آنها طبق ضوابط و شرایطی که وزارت نفت ابلاغ میکند، به تأیید شرکت ملی نفت ایران میرسد، به‌عنوان شریک شرکت یا شرکتهای معتبر نفتی خارجی حضور دارد/ دارند و با حضور در فرآیند اجرای قرارداد، امکان انتقال و توسعه دانش فنی و مهارت‌های مدیریتی و مهندسی مخزن به آنها میسر میگردد...
تبصره ۱ ـ هرگاه شرکت/شرکتهای ایرانی اکتشاف و تولید (E&P) صلاحیتدار ایرانی، به تشخیص وزارت نفت برای بر عهده گرفتن نقش راهبری در اجرای طرحهایی توانمند شناخته شوند، این شرکت‌ها می‌توانند با انتخاب شریک صاحب صلاحیت خارجی به ترتیبی که وزارت نفت مقرر میکند یا به‌طور مستقل (و در صورت نیاز با انتخاب MC و مشاور معتبر همکار)، به عقد قرارداد با شرکت ملی نفت ایران و اجرای آن با رعایت مفاد این تصویبنامه اقدام نمایند.
تبصره ۴ الحاقی 27. 3. 1396 ـ شرکتهای اکتشاف و تولید که صد درصد سهام آنها متعلق به اشخاص ایرانی می‌باشد و بنا بر ضرورت‌های عملیاتی در خارج از ایران به ثبت رسیده‌اند (مانند شرکتهای پتروپارس و پتروایران) با تشخیص و تأیید وزارت نفت مشمول مفاد این ماده و تبصره‌های آن می‌شوند.»
همچنین به‌موجب ماده ۱۱ این تصویبنامه: «بهرهبرداری از طرحهای قراردادهای موضوع این تصویبنامه مطابق بندهای زیر می‌باشد: الف ـ از زمان شروع بهرهبرداری در مورد طرحهای توسعه میدانهای کشف‌شده یا به نتیجه رسیدن تولید اضافی ناشی از عملیات پیمانکار در طرحهای بهبود (IGR/IOR) یا افزایش ضریب بازیافت (EGR/EOR)، تولید و بهرهبرداری از تأسیسات به‌نحوی‌که در قرارداد توافق میشود، با حفظ مسئولیتهای طرف دوم قرارداد، توسط شرکتی ایرانی (که ازنظر صلاحیت حرفهای به تأیید کارفرما میرسد)، انجام میگردد.»
2. عدم تعیین تکلیف ایراد نقض قانون توسط دیوان عدالت اداری
مورد نقض قانون موضوع قسمت پیشین، در دیوان عدالت اداری مورد اعتراض قرار گرفت و به‌عنوان «دلیل اول شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت» در دادنامه هیئت تخصصی اقتصادی مالی دیوان عدالت اداری نیز بدان اشاره‌شده است.
آنچه محل بحث است آن است که به هنگام رد دلایل شاکی در قسمت اسباب موجه دادنامه، هیچ استدلالی در قبول یا رد این ادعای نقض قانون توسط مقرره مورد اعتراض مشاهده نمی‌شود.
نتیجه
ازآنجاکه همچنان ایراد مهم نقض قانون اجرای سیاست‌های کلی 44 قانون اساسی مبنی بر انحصار دولت در مدیریت فعالیت‌ها و راه‌اندازی بنگاه‌هایی با موضوع استخراج و تولید نفت خام و گاز توسط «تصویبنامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» در دادنامه هیئت تخصصی اقتصادی مالی دیوان عدالت اداری تعیین تکلیف نگردیده است، دادنامه صادره ناقص است و در این زمینه نیاز به تکمیل دارد.
درواقع آنچه به‌عنوان دلیل شاکی برای ابطال مواد 4 و 11 تصویبنامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز در «مقدمه» دادنامه هیئت تخصصی اقتصادی مالی دیوان عدالت اداری آورده شده است در «اسباب موجهه» برای صدور دادنامه، تعیین تکلیف نگردیده است و درنتیجه «منطوقِ» این دادنامه ازاین‌جهت کامل نیست.
اگر به «تصویبنامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» از منظر ابزار قانونی جابجایی پارادایم (Paradigm Shift) انحصار دولت در مدیریت فعالیت‌ها و راه‌اندازی بنگاه‌هایی با موضوع استخراج و تولید نفت خام و گاز نگریسته شود، اهمیت ضرورت استدلال دیوان عدالت اداری مبنی بر وارد بودن یا نبودن ایراد قانونی به این تغییر پارادایم (الگوواره) مشخص‌تر میشود.
